關于韶關市實施一村（社區）一法律顧問工作情況的視察報告

根據《中共政協廣東省委員會黨組2016年工作要點》，2016年9月7日至9日，省政協組織以省政協常委、社法委副主任陳華杰為團長的視察團，就“韶關市實施一村（社區）一法律顧問工作情況”進行了專題視察。視察團聽取了韶關市政府的相關情況匯報，與市、縣、鎮三級黨政領導、有關部門負責人、基層司法所所長、律師代表、村（社區）干部群眾進行了座談交流，實地視察了南雄市黃坑鎮小陂村、主田鎮主田村、湞江區田螺沖辦事處大塘社區、樂園鎮錦園社區等4個村（社區）?，F將有關情況報告如下。

一、韶關市開展一村（社區）一法律顧問工作基本情況

韶關市早在2008年，就推行“一鎮一法律顧問”制度；2012年，根據省司法廳“律師進村居活動”的統一部署，韶關市將“一鎮一法律顧問”工作繼續向村(社區)延伸；2015年一季度，韶關市實現了一村(社區)一法律顧問工作在1454個村（社區）的全覆蓋，在加強工作監督指導、合理配置律師資源、提升律師服務質量、加大工作宣傳推廣等方面做了大量工作，法治惠民初見成效。截至2016年6月，韶關市村(社區)法律顧問累計提供法律服務32625件次，其中提供法律咨詢20036人次，開展法治宣傳6429場次，出具法律意見書581份，參與人民調解859件，處理群體性、敏感性案件12宗，辦理法律援助323件，提供其他法律服務2978件。

（一）韶關市委市政府高度重視，有序推進，工作成效顯著。一是2014年7月，市委、市政府確定在樂昌、仁化兩地開展試點。2015年1月，出臺了《韶關市全面推進一村(社區)一法律顧問工作方案》，3月底，實現全覆蓋。市縣兩級分擔配套資金，加大財政保障力度。2016年8月，建立了一村（社區）一法律顧問工作聯席會議制度，凝聚各職能部門的力量，齊抓共管，形成工作合力。二是正視短板，引入資源，完善對口支援機制。韶關市是經濟欠發達地區，常住人口29315萬，下轄10個縣（市、區），109個鎮（街），1454個村（社區），本市僅有社會律師242人，且77%集中在韶關市區。平均每個律師要掛6個村（社區），服務12萬多人，本地律師嚴重不足。韶關市在科學統籌、合理安排使用本地律師的同時，主動從東莞引進148名律師（韶關籍為主）對口援助南雄、樂昌、翁源、新豐。建立了對口支援工作聯席會議制度，每半年召開一次會議，及時發現并解決了一批工作中遇到的困難和問題。加強律師培訓，組織韶關市黨政機關負責人、本地經驗豐富律師，對東莞選派律師開展本地常用法規政策、社情民意及相關法律業務培訓。三是嚴格檢查考核制度，建立對口支援工作專檔，不定期進行檢查督導。加強服務保障，南雄、樂昌、翁源、新豐四縣（市）分別制定工作方案，督促鎮（街）司法所落實摸清當地社情民意、為律師提供辦公、吃住行保障等服務工作，為開展村（社區）法律顧問工作創造條件。

（二）因地制宜，確保律師履職順暢、發揮作用。韶關位于粵北山區，地形復雜，從韶關市區到最遠的新豐縣，實際路程2878公里，坐車要走3個小時。為此，韶關市因地制宜采取有效方法，提高服務成效。一是“抱團服務”。即由服務于同一鎮（街）的顧問律師組成團隊，共同協作履行職責。如對口支援南雄市黃坑鎮的3名東莞律師，1名律師在鎮里掛牌值班，現場接受法律咨詢；1名律師在各個村(社區)之間巡查，排查矛盾糾紛；1名律師根據匯總出來的疑難糾紛或歷史積案，有針對性地入戶調查。最后，3名律師匯總、交流，分析案件，制定解決方案，共同排解矛盾糾紛。二是普遍教育、重點調解、隨時咨詢、引導訴訟相結合。對廣大干部群眾和在校學生，采取講座和以案說法方式普遍教育，力求廣泛覆蓋。對于農村的疑難矛盾糾紛和信訪積案采取重點調解或法律咨詢，如湞江區犁市鎮石下村委會因征地補償款分配引發多起家庭糾紛，顧問律師多次進村，舉辦專題法律咨詢活動，為百余名群眾解答相關法律問題，會同鎮村干部現場調解，以“背對背”方式講法釋理，起到“調解一案，教育一片”的作用。對有法治需求的干部群眾，通過手機或約談等多種方式，方便群眾隨時咨詢；對難以調解的案件，引導當事人走法律途徑，糾正以往“信訪不信法”的觀念。三是借助新媒體拓展服務空間。針對農村青壯年大都外出務工的實際，以鎮（街）為單位建立法律顧問微信普法服務群，每天由1名律師值班，隨時提供普法知識發布和在線解答服務。

（三）堅持問題導向，務求工作落到實處。韶關市探索建立了“三個規范”措施，確保律師能進得了村、融得進去、干得起來。一是規范法律顧問工作制度。要求各地及時簽訂合同，把服務關系建起來；掛好律師公示牌，讓惠民消息傳開來；設置律師辦公桌，把設施弄好來；放好律師名牌，方便群眾記起來；律師一月一進村，把工作干起來；律師一季一講堂，把信仰樹起來；填好臺賬，把檔案立起來；為法律顧問統一印制便民服務卡，確保民眾知曉度，把效果顯出來。二是規范司法行政部門的服務內容。要求各級司法行政部門主動溝通協調，承諾進村律師“幫忙不添亂”，打消鎮村兩級部分干部的顧慮；確保律師與鎮（街）、村（居）兩委干部對接順暢，主動協助律師解決遇到的阻力和其他困難，為他們爭取權益，如湞江區政府出臺了《湞江區人民調解“以案定補、以獎代補”實施辦法》，對村（社區）法律顧問參與人民調解工作給予補貼和獎勵。三是規范鎮村兩級干部的工作保障，搭建律師履職平臺。首先，村（居）兩委干部提前與法律顧問溝通，商定每月的進村服務時間并向群眾公布。其次，由鎮（街）司法所在每月律師進村之前向村（居）委收集問題或矛盾糾紛，“重點村”和“麻煩事”由鎮綜治辦負責收集、梳理，法律顧問提前制定方案，有針對性地開展服務。最后，每次法律顧問進村服務都有一名工作人員陪同，做好服務引導。四是規范律師履職行為與服務角色，框定律師服務規則。劃定律師履職定位的兩條紅線，即：幫忙不添亂，引導群眾通過法律途徑表達訴求，尤其不能在信訪事項等糾紛中激化矛盾；謀事不斷事，僅從專業角度提供合理合法建議，不直接參與基層治理決策。設定顧問律師“五員（辦案員、調解員、信息員、宣傳員、參謀員）”一體的服務角色，即：做獻力基層依法治理的參謀員，為村（社區）重大經濟、民生、選舉和社會管理方面的決策提供法律意見；做國家政策法規的特派員，為群眾提供法律咨詢和法律援助，如曲仁棚戶區改造、簽約入住等引發了諸多法律問題，顧問律師肖明率全所律師多次入社區，舉辦法治講座，有針對性地講解如何成立業主委員會、業委會職權、小區物業管理等法律問題，在各簽約入住現場舉辦法律專場咨詢會，解答群眾法律咨詢，為棚戶區改造的順利進行提供了有力法律保障；做普及基層法律知識的宣傳員，開展法治宣傳活動。

（四）狠抓宣傳，提升公眾知曉度、參與度。一是拓寬渠道豐富載體，擴大宣傳覆蓋面。在1454個村(社區)顯眼位置都設置了村（社區）法律顧問公示牌，標明服務內容和律師信息。一村（社區）一法律顧問工作信息及動態多次在《人民日報》、《韶關日報》、《民主與法治》等報刊雜志和人民網、新浪網上發表。翁源縣、新豐縣在主要交通干道設置了一村(社區)一法律顧問工作大型廣告牌。南雄市在全市所有鎮、村(社區)都設置一村(社區)一法律顧問工作宣傳欄，每季度在電視臺報道顧問律師典型案例和先進方法。有些村（社區）法律顧問還自費印制帶有一村（社區）一法律顧問工作宣傳內容的撲克牌、草帽、環保袋等走村串戶進行派發。二是明確對象同步宣傳，強化宣傳實效性。除對群眾進行重點宣傳外，還向“四套班子”宣傳，爭取領導重視和支持，減少阻力，凝聚合力，形成全市上下同心同德推進的工作局面；向基層干部宣傳，重點做好鎮村兩級和司法所干部的培訓和動員，贏得他們對這項工作的全力支持與主動配合；向律師宣傳，激發一村（社區）一法律顧問工作“主力軍”的主觀能動性，使村（社區）法律顧問工作得到不斷地提高與延伸。

二、存在的困難與問題

韶關市在推進一村（社區）一法律顧問工作中做了大量的工作，但在工作推進過程中，還遇到一些實際困難和問題，這些問題，在全省范圍內還具有一定的普遍性。

（一）思想認識和工作保障還不夠到位。在認識上，省兩辦文件規定的時間是到2017年，部分干部對省里是否會繼續投入、持續推動這項工作心存疑慮，持等待觀望態度。在工作保障上，作為這項工作最具體的組織實施者，各縣(市、區)司法局公律股只有1至2名工作人員。作為村（社區）法律顧問開展工作的主要協助者，各基層司法所人力嚴重不足，截止2016年6月底，韶關市109個司法所，245個編制，在編207人，缺編38人，有無人所1家、1人所24家、2人所62家。而司法所除了要承擔社區矯正、人民調解、法治宣傳等司法行政業務外，還要完成鎮（街）安排的其他大量工作（如綜治維穩中心的日常工作就主要靠司法所的工作人員），因此顧問律師進村時，有時連個帶路的人都派不出來。此外，縣(市、區)司法局沒有專項工作經費，制作公示牌、開展宣傳工作和培訓顧問律師都是擠占其他工作經費；基層司法所工作人員配合顧問律師進村（社區），交通費、餐費等都是自掏腰包，一定程度上影響了工作積極性。

（二）顧問律師的作用有待進一步發揮。一是服務律師的“本地化”不足。一方面，對口支援律師由于路途遠、成本高、語言不通等問題，到場服務時間保障不了，導致有些服務如調解、普法效果大打折扣；通過電話提供遠程服務，又無法使民眾清楚描述事情的經過和表達訴求，使得村（社區）干部群眾滿意度低下。同時因為山路多，路況不好，存在安全隱患。東莞對口支援韶關的律師，已經從2015年開始時的148人，下降到目前的139人，并有進一步下降的趨勢。另一方面，韶關市的62名公職律師和法律援助律師卻因為嚴禁從事有償法律服務而“閑置”。二是經費保障機制有待健全。韶關市基層村（社區）近30%的信訪問題都涉及“官民”糾紛。然而一村（社區）一法律顧問工作本質上是政府通過向律師事務所購買法律服務，向基層組織和群眾提供的一種公共服務。這樣一種準“雇傭關系”，尤其是在韶關市縣（市、區）承擔了40%費用的情況下，客觀上決定了顧問律師在處理基層“官民”矛盾時地位尷尬，很難有所作為。顧問律師所提供的法治宣傳、調解等服務是完全免費的，每年的工作補貼是相對固定的，在“以案定補”、“以獎定補”沒有實行的地區，個別律師為了實現自身利益最大化，甚至會鼓動村（居）民通過訴訟維權以增加收入。三是律師資質和職業操守的差異，也使得不同的村（社區）所享有的法律服務質量參差不齊。目前涉及農村法律問題的培訓水平較低，教材內容粗糙，遠遠滿足不了需要，是顧問律師遇到問題得不到及時、正確的指導。

（三）現有的管理、評估方式方法還不盡科學。韶關作為欠發達地區，法律服務需求不足。有的偏遠山村，不到千人，居住分散，青壯年都出去打工，律師去后無事可干，特別是組織村民上法治課難度較大。省兩辦文件是要求一年去16次，其中12次要求每次8小時，有顧問律師戲稱“比去岳母家還要勤”，如果硬按規定執行，很容易導致走形式，甚至弄虛作假。在補貼發放上，無論距離長遠、工作難度大小、工作量多少，統一按1萬元標準發放補貼，對一些路途遠、時間長、工作量大的律師，尤其是對口支援的律師很不公平。發放方式五花八門，不僅縣（市、區）之間不統一，甚至是同一縣（市、區）的鎮（街）之間都不一樣，除個別地方直接發放給律師不用交稅外，大部分地方的補貼都是發到律所，還需要扣除增值稅和所得稅。

三、進一步提升一村（社區）一法律顧問工作水平的建議

一村（社區）一法律顧問工作是一項系統性的惠民工程，是有效解決基層普遍存在的普法難、依法治理難、群眾依法維權難“三難”問題的重要載體，不是某個單位、某個地方單槍匹馬、一招一式、一朝一夕可以完成的，需要全省上下的協調聯動，社會各界的齊心合力，持之以恒，久久為功，才能把這項工作抓好、抓實、抓出成效，真正成為“民心工程”而不是“面子工程”。為此提出如下建議：

（一）完善工作機制，提升工作保障力度。一是爭取省委省政府兩辦再出臺一個進一步推動一村（社區）一法律顧問工作的指導性文件，對這項工作作出中長期規劃，打消基層疑慮，堅定信心，明確工作目標任務。以問題為導向，在總結各地好的經驗做法的基礎上，加強統籌安排、細化分類指導、完善工作機制、落實工作責任，著力解決律師資源配置、經費保障等突出問題。二是在每年預算或財政轉移支付、對口專項資金中為各級司法行政部門、村（社區）兩委列入一定數量的工作經費，并對開展一村（社區）一法律顧問工作所需基本工作設備配備、信息管理系統建設、宣傳推廣等經費進行統籌，予以保障。積極發動社會各界，為顧問律師開展普法宣傳、舉辦法治講座等活動籌集資金、提供便利。三是省里統一規范律師補貼支付方式，參照法律援助辦案補 助發放方式，由財政部門根據司法行政部門書面意見直接將補貼發到律師個人，解決稅費問題。四是建立健全工作聯動機制，在顧問律師解決法律問題的同時，相關部門能及時跟進，幫助村（居）民解決涉及的就業、就學、就醫、養老等實際生活困難，讓群眾逐步形成對顧問律師、對法律的信任和依賴。

（二）聯系工作實際，促進工作資源分配合理化。一是加強宏觀政策層面的傾斜力度，積極做好粵東西北地區法律職業人才的培養、引進、儲備和選拔工作。欠發達地區可探索組織發動公職律師事務所律師和法律援助律師參與一村（社區）一法律顧問工作的可行性，解決法律服務的本土性問題。廣泛動員和引導其他具有法律專業知識的社會人士參與基層公共法律服務，注重發揮社會團體、社會組織的作用，整合普法志愿者、法律援助志愿者和大學生志愿者等群體的力量，實現基層公共法律服務內容的多樣化和服務主體的多元化。二是對于欠發達地區，適當加大補助金額，并改變補助分擔比例，省、市、縣三級比例建議為6∶3∶1，甚至可考慮縣一級財政不再分擔。將補貼分為工作補貼和交通補貼，并根據路程遠近確定交通補貼金額，盡量使補貼金額與律師付出成正比。三是在調查研究和實踐探索的基礎上，進一步明晰“基本公共法律服務”和“非基本公共法律服務”的范圍。加強規范化建設，制定相應的服務規范、質量標準和指標體系，對成功調解重大矛盾糾紛和信訪積案的給予辦案補貼，對成績突出的給予記功獎勵。

（三）實施精細化管理，推動工作服務內容優質化。一是建立村（社區）法律顧問助理制度，通過政府購買的方式，購買社區網格員或者村兩委干部的服務，為顧問律師擔任助理，提供情況摸查、掌握需求、聯系村（社區）兩委等輔助性工作，解決律師一個月只來一次、工作難以深入以及司法所人力不足等問題，提高法律服務的針對性。二是省市律協成立一村（社區）一法律顧問工作業務指導小組或工作委員會，研究農村工作的法律、法規及政策，編寫業務指引、普法課件和典型案例，指導本地區顧問律師開展農村法律顧問工作。定期舉辦各種層次的課程培訓，就農村糾紛特點及處理糾紛的相關法律、法規和政策適用等內容進行輔導。鎮街定期舉辦專題會議，共同探討和處理復雜疑難糾紛，提高顧問律師處理基層矛盾糾紛的能力。三是認真摸查調研，明確本地軟弱渙散村（居）兩委或矛盾問題較多的重點村（社區）名單，研究服務需求清單，研究服務產品目錄，制定專門工作方案。適當提高擔任這類村（社區）法律顧問的補貼金額，簽約律師事務所以加強服務人數、增加服務次數、提供團隊式服務等方式，集中力量化解糾紛、維護基層穩定，展現專業法律服務的價值和成效。四是適時集中開展一村（社區）一法律顧問工作宣傳月活動，形式多樣、突出亮點、形成聲勢，不斷提升這項工作的公眾知曉率和參與度。

附件：視察團名單附件

視察團名單

團長：

陳華杰 省政協常委，社會和法制委員會副主任，省法院原副院長、黨組原副書記

成員：

佟 缊 省政協常委，社會和法制委員會副主任，省檢察院原副檢察長、黨組原副書記

賀恒芳 省政協社會和法制委員會專職副主任

張 渝 省政協常委，省監察廳副廳長

秦通海 省政協委員，省紀委原常委、省委巡視組組長

李柏陽 省政協委員，省法制辦黨組書記

羅維羽 省政協委員，廣東物資集團公司董事總經理、黨委副書記

羅立峰 省政協委員，省南粵交通投資建設有限公司副總經理

林亞茗（女）省政協特聘委員，南方日報社時政新聞部高級記者

歐永良 省政協特聘委員，中華全國律師協會副會長、廣東省法學會副會長、廣東省律師協會會長、廣東合盛律師事務所主任

王 兵 省司法廳律師工作管理處調研員

工作人員：

全美華（女）社會和法制委員會辦公室副調研員

嚴嘉文（女）社會和法制委員會辦公室副主任科員

報：省政協主席、副主席、秘書長、省委辦公廳、省政府辦公廳

送：省政協各專門委員會主任、副秘書長、紀檢組組長、機關巡視員、各專門委員會專職副主任、機關副巡視員、省司法廳

發：韶關市政府、市政協、視察團成員、機關各處室

政協廣東省委員會辦公廳2016年11月18日印